Di seguito gli interventi pubblicati in questa sezione, in ordine cronologico.
Di Fabrizio (del 06/10/2011 @ 09:24:24, in Regole, visitato 1299 volte)
Articolo tutto sommato divertente e paradossale quello de
La Provincia di Varese.
Molto italiano, soprattutto, indicate tutte le
nazionalità coinvolte: mi sorge però un dubbio su che nazionalità sia quella sinta e da chi sia riconosciuta presso l'ONU (insomma c'è
sempre chi è meno
italiano degli altri). Una svista grammaticale (almeno spero che lo sia!) fa sì
che sia stato condannato anche il povero singalese che ha provato ad inseguire i
rapinatori. Non si capisce se la vittima del furto debba essere
classificata italiana oppure padana.
Veniamo però a sapere che in assenza di nazionalità, la vittima è illustre,
anzi: nientepopodimenoché è la moglie dell'attuale Ministro degli Interni
(padano o italiano? Mi resta il dubbio). Fatto l'elenco della refurtiva,
l'articolo non può fare a meno di notare che le indagini (padane o italiane che
siano), sono state quantomeno "sollecite" in questo caso (o sollecitate?). Insomma, questi
scalcagnati borseggiatori (per cui istintivamente provo simpatia) hanno avuto
sfiga, più o meno come quando in Sicilia qualche piccolo balordo, senza saperlo, pesta
i piedi ad un mafioso locale.
Ultima annotazione: furto commesso il 17 novembre 2010, arrestati il 3
febbraio, l'articolo è del 3 ottobre. O la giustizia nel frattempo ha ripreso il
suo passo abituale, o nella redazione in quella provincia non hanno molto da fare.
Di Fabrizio (del 12/10/2011 @ 09:29:45, in Regole, visitato 1373 volte)
Medea.noblogs
Ciao a tutt*, vi inoltro per conoscenza la lettera che ho spedito al gruppo Pam
dopo aver assistito ieri ad un episodio di razzismo nel supermercato Metà di Via
Madama Cristina angolo Via S.Pellico, a 100 mt da P.za Madama nel quartiere
S.Salvario a Torino. Fate girare il più possibile e cerchiamo di boicottare il
negozio, il razzismo è una piaga sociale da combattere sempre e ovunque.
Gentile Servizio Clienti,
ieri 6/10/2011 alle ore 13.15 circa mi trovavo in un supermarket del vostro
gruppo, ovvero il Metà di via Madama Cristina angolo via Silvio Pellico; ero
alla cassa del supermarket e mi apprestavo a porre i prodotti sul carrello
scorrevole della cassa, quando dall'ingresso è entrata una signora Rom con sua
figlia. Con totale sbigottimento da parte mia e degli altri clienti. la cassiera
ha lasciato le sue mansioni e si è messa davanti alla signora impedendole di
entrare, adducendo come motivo il fatto che <<Quelli come lei>> non possono
entrare nel supermercato. La signora, che voleva solamente acquistare dei
pannolini per il suo bebè era sbigottita e confusa. Mi sono rivolto quindi alla
cassiera chiedendole se lei aveva visto nello specifico la signora rubare
all'interno del locale, ricevendo come risposta un "No",e, nonostante facessi
notare che si stava compiendo del becero razzismo identificando il comportamento
di un singolo qualunque come di tutta un'etnia o un popolo, la cassiera
irremovibile non faceva entrare la signora. In quel momento, vedendo la
situazione di umiliazione negli occhi di questa signora, ho posato la merce
sulla cassa e me ne sono andato, certo che in quel supermercato non ci tornerò
più e anzi, farò di tutto affinchè altre persone mie conoscenti non si rechino
in quel luogo.
Questo comportamento mi ha ricordato anni bui della nostra storia, raccontati da
mio nonno, quando si impediva l'ingresso nei locali "agli ebrei e ai cani" o
quando, nella Torino anni '60, comparivano i "non si affitta ai meridionali"
sugli annunci immobiliari, tutte cose che non hanno insegnato nulla se esistono
ancora oggi, nel 2011, episodi di questo tipo.
Mi preme ricordare inoltre che è vietato per legge non fare entrare una persona
all'interno di un luogo aperto al pubblico, per qualsiasi motivo.
Cordialmente,
Simone Pallaro
Di Fabrizio (del 13/10/2011 @ 09:18:04, in Regole, visitato 1480 volte)
Due notizie prese da ImmigrazioneOggi del 3 ottobre
scorso
Lega Nord: durata della carta d'identità legata al permesso di soggiorno e
cancellazione d'ufficio dalle anagrafi entro 60 giorni dal permesso non
rinnovato.
La nuova proposta del Carroccio per rendere ancora più severa la normativa
già modificata nel 2009 con la legge n. 94 sulla sicurezza.
Una proposta di legge per equiparare la durata della carta d'identità a
quella del permesso di soggiorno e che prevede la cancellazione d'ufficio dalle
anagrafi degli stranieri che non presentano entro 60 giorni la documentazione di
rinnovo del permesso.
È l'iniziativa del gruppo parlamentare della Lega Nord alla Camera, che vede
primo firmatario Luciano Dussin, e che chiede, che per gli stranieri, la durata
del documento di identità sia "indissolubilmente legata" alla durata del titolo
di soggiorno.
L'obiettivo, ha spiegato Dussin, è quello di "fornire agli organi di pubblica
sicurezza ulteriori strumenti di controllo e vigilanza del territorio".
Controllo e vigilanza che, secondo il parlamentare, vanno esercitate anche
attraverso "la repressione di ogni tipo di utilizzo illegittimo da parte dello
straniero dell'iscrizione all'anagrafe della popolazione residente".
La proposta prevede infatti la cancellazione d'ufficio dall'anagrafe dello
straniero che non abbia entro i sessanta giorni successivi alla scadenza del
permesso di soggiorno rinnovato la dichiarazione di dimora abituale nel Comune.
Un procedimento che, spiega l'esponente del Carroccio, "non avverrà più
impegnando risorse e mezzi ai fini del 'rintraccio' o della 'notifica' del
provvedimento di cancellazione, ma sarà effettuata d'ufficio". Con questa
modifica, "l'onere della prova" spetterà quindi allo straniero, che sarà
chiamato a rinnovare il permesso di soggiorno o a fornire un documento che provi
come sia stata avviata la richiesta di rinnovo. Oggi, invece, il regolamento
anagrafico, modificato con la legge n. 94 del 2009 sulla sicurezza, stabilisce
che gli stranieri, entro sessanta giorni dal rinnovo del permesso di soggiorno,
hanno l'obbligo di rinnovare all'ufficiale di anagrafe la dichiarazione di
dimora abituale nel comune (e comunque non decadono dall'iscrizione nella fase
di rinnovo del permesso di soggiorno); se non effettuano la dichiarazione nei
tempi, si procede alla loro cancellazione trascorsi sei mesi dalla scadenza del
permesso di soggiorno, previo avviso da parte dell'ufficio, con invito a
provvedere nei successivi 30 giorni.
(Red.)
Filippina arrestata ed espulsa perché nel nullaosta c'è il nome da sposata e non
da nubile. Il Giudice di pace annulla.
Si è conclusa positivamente la vicenda iniziata nel 2010 della giovane
filippina, che vive a Bologna, con un figlioletto di 4 anni.
È stato annullato dal Giudice di pace di Bologna Nicoletta Maccaferri il decreto
di espulsione a carico di una donna filippina di 35 anni, madre di un bambino di
4 anni e mezzo, impiegata in un agriturismo del Bolognese, che nell'aprile 2010
era stata prima incarcerata e poi espulsa per un equivoco nato dal doppio
cognome, da nubile e da sposata.
Il marito della donna lavorava a Bologna regolarmente quando lei, J.I., arrivò
in Italia nel 2006, con un visto per cure mediche per portare a termine la
gravidanza. Permesso che scadeva il giorno della nascita del bambino, il 24
agosto 2006. J.I. fece richiesta di rinnovo, ma il 5 aprile del 2007 le venne
notificato un decreto di espulsione per essersi trattenuta in Italia senza aver
chiesto il permesso nei termini prescritti. Il decreto le venne notificato in
italiano e in inglese, due lingue poco conosciute allora dalla donna. Il suo
referente italiano intanto, sia nel 2006 che nel 2007, aveva fatto richiesta di
nullaosta al lavoro subordinato per la sua regolarizzazione lavorativa; di
conseguenza la donna, ritornata nel giugno 2009 nelle Filippine, il 3 luglio
ricevette il nullaosta con regolare visto di ingresso per l'Italia. Con questi
documenti tornò a Bologna e chiese il permesso di soggiorno per motivi di
lavoro. Nella primavera 2010 ricevette una lettera dell'Ufficio immigrazione per
comunicazioni sul permesso di soggiorno: così con il marito e il bambino andò
all'Ufficio dove le spiegarono che la sua domanda di permesso non era
ammissibile e seduta stante l'arrestarono.
Per il nullaosta al lavoro sarebbero state date generalità diverse, sosteneva
nel decreto la Questura, ma secondo la difesa, l'avvocato Cristina Gandolfo, in
realtà nel nullaosta c'erano semplicemente le generalità da sposata, fermi
restando tutti gli altri dati e soprattutto le impronte digitali rilevate.
Ma per l'Ufficio immigrazione, malgrado anche il figlio in età pre-scolare, la
donna – che nel frattempo aveva lavorato regolarmente pagando i contributi –
andava espulsa. "Il decreto di espulsione – ha osservato nelle motivazioni il
giudice – appare motivato su un presupposto di fatto contrario al vero, in
quanto la donna è rientrata in Italia con il nome J.E., riconosciuto nel suo
Paese quanto il nome J.I., munita di regolare visto di ingresso ottenuto a
seguito di nulla osta al lavoro subordinato concesso dallo Sportello unico per
l'immigrazione. Ne consegue che il decreto di espulsione dovrà essere
annullato".
(Red.)
Di Fabrizio (del 17/10/2011 @ 09:37:20, in Regole, visitato 1585 volte)
di PETIA EMILOVA
10 mesi con la condizionale ha ricevuto il 23-enne di Varna per incitamento
all'odio etnico e alla violenza attraverso "Facebook". Ieri abbiamo riportato
che, nel contesto degli eventi in Katunitsa, egli aveva creato l'iniziativa
"Strage di zingari". L'invito era quello di raccogliere le "armi" il 28
settembre e in poche ore 76 utenti hanno confermato la partecipazione.
Dinanzi al tribunale distrettuale di Varna ha spiegato che ha creato l'evento
dopo aver visto che tutti i gruppi relativi agli eventi di Katunitsa fossero
stati rimossi da "Facebook". In questo modo, ha voluto continuare la discussione
sul tema degli zingari e invitato alcuni amici i quali lo hanno diffuso in rete
. Nonostante l'evento fosse stato chiamato "Strage di zingari" e applicato una
foto di una mano con un coltello, Zhechev detto che il suo appello era per una
protesta pacifica, alla quale egli non aveva intenzione di partecipare. Fino ad
allora, il giovane aveva partecipato a solo una delle tre manifestazioni di
Varna a sostegno dei residenti di Katunitsa.
Zhechev è stato condannato a 10 mesi con la condizionale e 3 anni di periodo di
prova. Il computer dal quale è stato creato l'evento "Strage di zingari" sarà
confiscato.
La sentenza è impugnabile entro 15 giorni.
L'articolo (in inglese) sul
Washington Post
Di Fabrizio (del 22/10/2011 @ 08:57:02, in Regole, visitato 1620 volte)
venerdì 28 ottobre dalle 16.00 alle 18.00
Auditorium Unicef in Via Palestro, 68 ROMA
Quanto è vera la leggenda che i rom rubano i bambini? O forse è vero che sono
le istituzioni a "rubare" i bambini rom?
Quanti rom sono accusati ogni anno di rapire bambini nel nostro paese? Quanti i
bambini rom dichiarati ogni anno adottabili?
Al fine di trovare risposte veritiere a queste domande sono state realizzate due
ricerche sul territorio nazionale che l'Associazione 21 luglio e la Fondazione
Migrantes presenteranno venerdì 28 ottobre a Roma nell’ambito del convegno:
"LADRI DI BAMBINI. I rom e le istituzioni: dalle leggende metropolitane alle
responsabilità nascoste".
Nel corso dell'evento, moderato dalla giornalista Rachele Masci, Sabrina Tosi
Cambini dell'Università di Verona presenterà la ricerca "La zingara rapitrice"
e, a seguire, la ricercatrice Carlotta Salezzi Salza presenterà "Dalla tutela al
genocidio? Le adozioni dei minori rom e sinti in Italia (1985-2005)".
Le conclusioni saranno affidate a Giancarlo Perego, direttore della Fondazione
Migrantes e Carlo Stasolla, presidente dell'Associazione 21 luglio.
Siete tutti invitati a partecipare!
Di Fabrizio (del 27/10/2011 @ 09:05:05, in Regole, visitato 1625 volte)
Continuate a mandarci segnalazioni a
corriereimmigrazione@gmail.com
o all'avvocato Domenico Tambasco
dtamb2000@yahoo.it
IL CASO. E' da qualche mese che ci arrivano segnalazioni da parte di immigrati
riguardo le agenzie di Recupero Credito e i loro spregiudicati mezzi di
riscossione. M.R., debitore nei confronti di un gestore telefonico, ci racconta
di essere stato chiamato e minacciato di "controlli incrociati con l'ufficio
immigrazione" in caso non avesse saldato il suo debito. A M.S., per lo stesso
motivo, hanno parlato di "segnalazioni all'ufficio competente". Mentre a F.R.
hanno fatto notare che, non pagando, avrebbe avuto problemi con il permesso di
soggiorno.
Per sciogliere il nodo e capirne di più abbiamo contattato Domenico Tambasco,
avvocato professionista e membro dell'associazione Tribunale Dell'Immigrato. Per
quanto riguarda i debiti, ci spiega, al momento di richiesta di permesso di
soggiorno possono incidere quelli con il fisco, ma non quelli contratti con i
privati. Con questi ultimi si può rischiare al massimo un decreto ingiuntivo, ma
la procedura legale è costosa e non viene richiesta di solito per importi sotto
i 6000 euro. Quindi, per ovviare al problema di pressioni o ricatti
ingiustificati, resta solo da fare un esposto in Procura per minacce o violenza
privata (o anche solo lasciare intendere di farlo).
COS'E' IL RECUPERO CREDITO
Adesso è utile fare un ripasso su cosa sono queste agenzie, come operano e quali
sono le loro tattiche. Il Recupero Credito (e qui lo consideriamo per importi
sotto i 6000 euro) è fatto da società che, acquistando o fittando i debiti a
prezzi stracciati (da aziende di telefonia, banche ecc) si occupano poi di
riscuoterli in via "stragiudiziale". Cioè trovando un accordo bonario,
consensuale con il debitore. Come? Chiamandolo e in taluni casi recandosi alla
sua abitazione.
LE "ARMI" DEL RECUPERO CREDITO
Non potendo intraprendere azioni legali contro il debitore, perché spesso gli
importi sono bassi e non ci sarebbe convenienza, le azioni del Recupero Credito
sono solo di pressione. Cartoline, raccomandate e telefonate sono le armi
principali. Per i solleciti a mezzo posta può essere usata l'intestazione di un
ufficio legale, ma gli avvocati sono di solito interni o appoggiati all'agenzia
e le lettere non hanno nessun valore.
COME CI SCOVA IL RECUPERO CREDITO
Per venire a conoscenza del numero o del recapito delle persone, le società di
Recupero Credito hanno a disposizione vari mezzi. Una prima parte di
informazioni viene passata direttamente dall'azienda verso cui si ha il debito.
Se queste non sono aggiornate o corrette, si passa a cercare i nominativi nei
vari elenchi telefonici. Come ultima chance, e se gli importi lo permettono, si
può richiedere l' anagrafica al comune di residenza (se persone fisica) o una
visura camerale (nel caso di un'azienda).
COME SOPRAVVIVERE AL RECUPERO CREDITO
Le società di Recupero Credito caricano i debiti con proprie spese ed interessi.
Ciò significa che se dobbiamo "all'azienda X" 100 euro, ci verranno richiesti
per esempio 125. Le spese e gli interessi sono sempre indicati da apposite voci
e, soprattutto, non è obbligatorio pagarli. Anche senza trovare un accordo con
l'operatore telefonico o l'esattore, si può versare solo l'importo
corrispondente al proprio debito originario.
NOTA BENE
Tutto questo non significa che i debiti siano illegittimi o non vadano
corrisposti. Significa solo che tutto ciò che vada oltre la semplice richiesta
(cioè pressioni, ricatti, minacce) sono espedienti illegali da cui bisogna
difendersi. A volte ciò che dobbiamo "all'azienda X" è giusto. In altre no, e
bisogna non farsi spaventare da un paio di individui incappucciati da
professionisti. E questo, ovviamente, vale sia per italiani che per stranieri.
Continuate a mandarci segnalazioni a
corriereimmigrazione@gmail.com
o all'avvocato Domenico Tambasco
dtamb2000@yahoo.it
Di Fabrizio (del 27/10/2011 @ 09:44:55, in Regole, visitato 1818 volte)
Da
Roma_Daily_News
Budapest, 20 ottobre2011: Oggi, European Roma Rights Centre (ERRC) ha
inviato una lettera per fare pressione alle autorità ucraine ad investigare
sulla condotta delle forze dell'ordine, impegnate in azione contro i residenti
rom, attraverso controlli discriminatori dei documenti d'identità, presa di
impronte digitali e verifica di altri documenti, a Leopoli tra settembre e
ottobre 2011.
Individui rom a Leopoli hanno riferito di essere stati oggetto di misure
specifiche per la raccolta di informazioni identificative personali, in assenza
di qualsiasi accusa di coinvolgimento in attività criminali. La polizia ha
riferito di avere indagato sui Rom nel corso del processo di regolari controlli
in posti pubblici, utilizzando misure per controllare i documenti d'identità di
qualsiasi persona rom si trovasse in loco. Alcuni di loro furono anche portati
alla stazione di polizia, dove vennero prese loro le impronte digitali,
fotografati ed alcuni vennero picchiati.
Azioni simili, rivolte contro persone senza alcun ragionevole sospetto,
sollevano serie preoccupazioni sulla legge ucraina, Costituzione inclusa, ed
anche sugli obblighi del paese verso i trattati internazionali.
Di conseguenza, ERRC ha richiesto alla Procura della Repubblica di aprire
un'indagine sulla condotta e la legalità delle forze dell'ordine a Leopoli, e ad
adottare ogni misura per porre fine alle misure illegali e discriminatorie,
oltre a giudicare i rsponsabili.
Testo completo della lettera ERRC disponibile in
inglese e
russo.
Per ulteriori informazioni:
Sinan Gökçen
ERRC Media and Communications Officer
sinan.gokcen@errc.org
+36.30.500.1324
© ERRC 2011. All rights reserved
Di Fabrizio (del 11/11/2011 @ 09:43:04, in Regole, visitato 1675 volte)
Intitoliamo questo siparietto "prove tecniche di dialogo". La
stessa testata un paio di settimane fa, riportava che i Sinti erano disposti
a pagare gli arretrati dovuti (rateizzandoli, immagino). Come potete leggere qui
sotto, a Stefano Cavalli della Lega Nord questo non basta. Anzi, lo manda su
tutte le furie (forse li preferisce morosi).
Piacenza24.eu - Stefano Cavalli, Lega Nord
Pubblicato: lunedì 7 novembre 2011 - 17:16
Piacenza - Sinti di Piacenza, Cavalli (LN): "Sinti strumentalizzano i loro
stessi figli per continuare a non pagare. Comune e tribunale dei minori
intervengano per revocare loro la potestà genitoriale".
«Devo ammettere - dichiara Stefano Cavalli, consigliere regionale della Lega
Nord - che la comunità dei sinti piacentini è riuscita, ancora una volta, a
sorprendermi. Pur di non pagare i debiti accumulati per le utenze e pur di
ostacolare l'istallazione di impianti capaci di addebitare le utenze in base ai
consumi, gli occupanti del campo attrezzato di Torre della Razza ora tirano in
ballo, strumentalizzandoli nel peggiore dei modi, i loro stessi figli,
privandoli della scuola dell'obbligo. Un comportamento che si commenta da solo,
- aggiunge l'esponente del Carroccio - mi auguro solamente che l'Amministrazione
piacentina, spesso troppo accondiscendente nei confronti dei nomadi, non ceda ai
loro vili ricatti morali. Confido inoltre - conclude Cavalli - che il tribunale
dei minori si attivi quanto prima per revocare la potestà genitoriale a coloro
che stanno deliberatamente vietando ai loro figli di frequentare la scuola
dell'obbligo al solo scopo di poter continuare a consumare acqua ed energia
elettrica a sbaffo.»
Di Fabrizio (del 18/11/2011 @ 09:48:13, in Regole, visitato 1545 volte)
Da
Mundo_Gitano
Si registreranno incidenti razzisti e xenofobi al fine di combatterli
Il Ministro degli Interni creerà un registro per i casi verificatisi
Durante l'ultimo Consiglio dei Ministri il governo ha approvato un documento
a lungo sostenuto dalle OnG che lottano contro il razzismo. Il documento,
che offriamo ai nostri amici e lettori, si intitola "Strategia Integrata contro
il Razzismo, la Discriminazione e la Xenofobia." Prevede la creazione di un
registro sugli incidenti razzisti e discriminanti e chiede la modifica del
Codice penale, per punire qualsiasi atto di incitamento all'odio. Per questo
andrebbero aboliti gli articoli 510 e 607 del Codice Penale, al fine di
eliminare le differenti interpretazioni dei tribunali riguardo a questi delitti.
Si ritiene così di articolare e stimolare le azioni che sviluppano i poteri
pubblici e la società civile nella loro lotta contro il razzismo e la xenofobia
per cercare di dare una risposta più efficace di fronte a queste situazioni, con
strumenti simili a quelli di altri paesi europei.
La strategia è rivolata a tutta la società, anche se contempla situazioni
specifiche di gruppi specifici come i gitani o quei cittadini che si trovano in
situazione di maggiore vulnerabilità. E tutto perché si riconosce che sono
presenti nella società spagnola atteggiamenti e manifestazioni discriminatorie,
come i fatti di violenza ed odio di origine etnica o razziale.
Come Unión Romaní è nostra intenzione che tutte le persone di buona volontà,
tutti i democratici, ricevano questa notizia con la fondata speranza che possa
contribuire al consolidamento di una società migliore.
Fonte:
Di Fabrizio (del 21/11/2011 @ 09:52:36, in Regole, visitato 2290 volte)
CS113:18/11/2011
Amnesty International ha chiesto alle autorità italiane di porre fine alle
misure discriminatorie contro le persone rom dopo che il più alto organo
giurisdizionale amministrativo del paese ha dichiarato illegittimi i decreti
relativi all'"emergenza nomadi".
Il Consiglio di stato ha decretato la fine dell'"emergenza nomadi", che ha
esposto le comunità rom a gravi violazioni dei diritti umani da quando è stata
introdotta tre anni fa.
"Porre fine all'emergenza nomadi" è un passo nella giusta direzione, questa era
illegittima e non sarebbe dovuta mai essere stata dichiarata" - ha affermato
Nicola Duckworth, direttrice del Programma Europa e Asia centrale di Amnesty
International
"Il governo italiano ha ora la responsabilità di fornire rimedi effettivi a
tutte le famiglie rom che hanno subito sgomberi forzati e altre gravi violazioni
dei diritti umani durante 'l'emergenza nomadi"'.
Nel maggio 2008, il governo italiano dichiarò uno stato di emergenza in
relazione agli insediamenti di comunità nomadi nelle regioni di Lombardia,
Campania e Lazio.
Questo per affrontare, presumibilmente, "una situazione di grave allarme
sociale, con possibili ripercussioni per la popolazione locale in termini di
ordine pubblico e sicurezza".
L'emergenza è stata successivamente estesa alle regioni di Piemonte e Veneto.
Sulla base dell'"emergenza nomadi", ai prefetti dei capoluoghi delle regioni
interessate è stato conferito il potere di agire in deroga alla legislazione che
protegge i diritti umani e gli sgomberi forzati delle comunità rom sono stati
molto frequenti ed eseguiti con sempre maggiore impunità.
"L''emergenza nomadi' ha esposto migliaia di rom a violazioni dei diritti umani
e ha aggravato la discriminazione nei loro confronti" - ha aggiunto Duckworth.
"Il nuovo governo italiano deve porre fine a politiche e pratiche
discriminatorie che colpiscono persone rom da anni. Questa di sicuro non è la
fine della storia, ma può essere un nuovo inizio".
FINE DEL COMUNICATO Roma, 18 novembre 2011
Per ulteriori informazioni, approfondimenti e interviste:
Amnesty International Italia - Ufficio stampa
Tel. 06 4490224 - cell. 348-6974361, e-mail:
press@amnesty.it
Segnalazione di Stojanovic Vojislav
IMMIGRAZIONE. biz Sentenza n. 6050 del 16 novembre 2011 Consiglio di
Stato
Stato di emergenza dichiarato nel territorio delle Regioni Lombardia, Lazio e
Campania in relazione agli insediamenti di comunità nomadi
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sui seguenti ricorsi in appello:
1) nr. 6400 del 2009, proposto dalla PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in
persona del Presidente pro tempore, dal MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del
Ministro pro tempore, dal DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE, in persona del
legale rappresentante pro tempore, e dalle PREFETTURE - UFFICI TERRITORIALI DEL
GOVERNO DI ROMA, MILANO E NAPOLI, in persona dei rispettivi Prefetti pro
tempore, rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliati per legge presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,
contro
EUROPEAN ROMA RIGHTS CENTRE FOUNDATION (ERRC), in persona del legale
rappresentante pro tempore, e i signori ***** e *****, in proprio e quali
esercenti la potestà genitoriale sui figli minori *****, rappresentati e difesi
dagli avv.ti Alessandra Mari e Nicolò Paoletti, con domicilio eletto presso
quest'ultimo in Roma, via B. Tortolini, 34,
nei confronti di
- COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Pier Ludovico Patriarca, domiciliato presso l'Avvocatura Municipale in
Roma, via del Tempio di Giove, 21;
- PROVINCIA DI ROMA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avv. Massimiliano Sieni, con domicilio eletto presso lo stesso in
Roma, via IV Novembre, 119/A;
- REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente pro tempore, non costituita;
- COMUNE DI NAPOLI, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito;
2) nr. 6859 del 2009, proposto dal COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Pier Ludovico Patriarca e Andrea
Magnanelli, con domicilio eletto presso quest'ultimo in Roma, via del Tempio di
Giove, 21,
contro
EUROPEAN ROMA RIGHTS CENTRE FOUNDATION (ERRC), in persona del legale
rappresentante pro tempore, e i signori ***** e *****, in proprio e quali
esercenti la potestà genitoriale sui figli minori *****, rappresentati e difesi
dagli avv.ti Alessandra Mari e Nicolò Paoletti, con domicilio eletto presso
quest'ultimo in Roma, via B. Tortolini, 34,
nei confronti di
- PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente pro tempore,
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, DIPARTIMENTO DELLA
PROTEZIONE CIVILE, in persona del legale rappresentante pro tempore, e
PREFETTURE - UFFICI TERRITORIALI DEL GOVERNO DI ROMA, MILANO E NAPOLI, in
persona dei rispettivi Prefetti pro tempore, rappresentati e difesi ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge presso la stessa in
Roma, via dei Portoghesi, 12;
- REGIONI LAZIO, LOMBARDIA e CAMPANIA, in persona dei rispettivi Presidenti pro
tempore, non costituite;
- PROVINCE DI NAPOLI, ROMA e MILANO, in persona dei rispettivi Presidenti pro
tempore, non costituite;
- COMUNI DI MILANO e NAPOLI, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, non
costituiti;
- CROCE ROSSA ITALIANA, in persona del legale rappresentante pro tempore, non
costituita;
entrambi per la riforma,
previa sospensione,
della sentenza del T.A.R. del Lazio, Sezione Prima, nr. 6352/2009, decisa il 24
giugno 2009 e depositata il 1 luglio 2009.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati European Roma Rights
Centre Foundation (ERRC) e signori ***** e ***** (in entrambi i giudizi), del
Comune di Roma (nel giudizio nr. 6400 del 2009), della Provincia di Roma (nel
giudizio nr. 6400 del 2009) e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del
Ministero dell'Interno, del Dipartimento della Protezione Civile e delle
Prefetture di Roma, Milano e Napoli (nel giudizio nr. 6859 del 2009);
Visto l'appello incidentale proposto dagli appellati indicati in epigrafe nel
giudizio nr. 6400 del 2009;
Viste le memorie prodotte dalle Amministrazioni statali appellanti (in date 20
agosto 2009 e 24 ottobre 2011), dal Comune di Roma (in data 27 luglio 2009) e
dagli appellati (in data 25 agosto 2009) a sostegno delle rispettive difese;
Vista l'ordinanza di questa Sezione nr. 4233 del 25 agosto 2009, con la quale è
stata accolta la domanda incidentale di sospensione dell'esecuzione della
sentenza impugnata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2011, il Consigliere
Raffaele Greco;
Uditi l'avv. Mari per le parti appellate e appellanti incidentali, l'avv.
Patriarca per il Comune di Roma e gli avvocati dello Stato Amedeo Elefante e
Fabrizio Fedeli per le Amministrazioni statali;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I – La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Interno, il
Dipartimento della Protezione Civile e gli Uffici Territoriali del Governo di
Milano, Roma e Napoli hanno impugnato, chiedendone la riforma previa sospensione
dell'esecuzione, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio, accogliendo
parzialmente il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla European Roma Rights
Centre Foundation (ERRC) e dai signori ***** e ***** (anche nella qualità di
genitori e legali rappresentanti dei figli minori), ha annullato in parte le tre
ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 maggio 2008, dettanti
disposizioni per fronteggiare lo stato di emergenza dichiarato nel territorio
delle Regioni Lombardia, Lazio e Campania in relazione agli insediamenti di
comunità nomadi, nonché alcune disposizioni dei consequenziali Regolamenti
adottati dai Commissari delegati per le Regioni Lombardia e Lazio.
Più specificamente, l'appello si concentra sull'annullamento delle richiamate
disposizioni regolamentari ed è fondato sui seguenti motivi:
1) insufficienza della motivazione; erroneità della sentenza di primo grado
nella parte in cui non ha accolto l'eccezione di inammissibilità dei motivi
aggiunti per assoluta genericità; violazione dell'art. 112 cod. proc. civ. (in
relazione alla reiezione dell'eccezione di inammissibilità sollevata
dall'Amministrazione in ordine alle censure mosse coi motivi aggiunti avverso le
suindicate disposizioni regolamentari);
2) illegittimità della sentenza del T.A.R. del Lazio per erronea applicazione
dell'art. 16 della Costituzione a situazioni che non rientrano nella sfera di
tutela riconosciuta dalla norma (in relazione all'accoglimento delle doglianze
con cui i ricorrenti assumevano la lesione di diritti costituzionalmente
garantiti per opera delle medesime disposizioni regolamentari);
3) in subordine, illegittimità della sentenza del T.A.R. del Lazio per
violazione dell'art. 16 della Costituzione (dovendo comunque ritenersi
compatibili con detta disposizione le eventuali limitazioni rivenienti dalle
censurate disposizioni regolamentari);
4) violazione dell'art. 8 della CEDU (essendo comunque le ridette limitazioni
giustificate anche in base a tale norma);
5) illegittimità della sentenza del T.A.R. del Lazio per violazione del diritto
al lavoro garantito dalla Costituzione (stante l'erroneità delle statuizioni con
le quali il primo giudice ha reputato che alcune delle disposizioni
regolamentari contrastassero con tale diritto fondamentale).
Si sono costituiti il Comune di Roma e la Provincia di Roma, il primo aderendo
articolatamente all'appello dell'Amministrazione statale e la seconda invece
opponendovisi.
Si sono altresì costituiti i ricorrenti in primo grado i quali, oltre ad opporsi
con diffuse argomentazioni all'accoglimento dell'appello, hanno altresì
impugnato in via incidentale la medesima sentenza del T.A.R. capitolino, nella
parte in cui sono state respinte le più generali doglianze con le quali essi
avevano chiesto l'integrale annullamento, oltre che delle già richiamate
ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei già richiamati
Regolamenti, anche del retrostante decreto del Presidente del Consiglio del 21
maggio 2008, dichiarativo dello stato d'emergenza de quo, nonché di numerosi
ulteriori atti consequenziali.
Detta impugnazione incidentale è affidata ai seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, nr.
225; insufficienza e contraddittorietà della motivazione (in relazione
all'assenza dei presupposti per la dichiarazione dello stato di emergenza);
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della legge nr. 225 del 1992 e
del principio generale del divieto di ogni forma di discriminazione razziale;
insufficienza e ontraddittorietà della motivazione (in relazione alla natura
discriminatoria dei provvedimenti impugnati);
3) illegittimità derivata degli altri atti impugnati.
Alla camera di consiglio del 25 agosto 2009, la Sezione ha accolto la domanda
incidentale di sospensione dell'esecuzione della sentenza impugnata.
Le parti hanno affidato a successive memorie l'ulteriore sviluppo delle proprie
tesi, e in particolare le Amministrazioni appellanti hanno da ultimo eccepito
l'improcedibilità del ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse,
stante la mancata impugnazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei
Ministri (datati 31 dicembre 2010 e 31 dicembre 2011) di proroga dello stato di
emergenza per cui è causa.
All'udienza del 4 novembre 2011, la causa è stata trattenuta in decisione.
II – L'epigrafata sentenza del T.A.R. del Lazio è oggetto anche di un secondo
appello, proposto dal Comune di Roma con richiesta di sospensiva e articolato
sulla base dei seguenti motivi:
1) inammissibilità del ricorso e dei successivi motivi aggiunti per difetto di
interesse ad agire in capo ai ricorrenti; inammissibilità del ricorso per
carenza di interesse a ricorrere; erroneità della decisione; violazione di
legge; mancanza e/o insufficienza di motivazione (in relazione alla reiezione
delle preliminari eccezioni di inammissibilità articolate sulla base della
carenza di legittimazione in capo alla ERRC ed all'insussistenza di lesione
attuale in capo agli altri ricorrenti da parte degli atti impugnati);
2) carenza e insufficienza della motivazione; erroneità della decisione;
violazione dell'art. 112 cod. proc. civ.; mancata corrispondenza tra chiesto e
pronunciato; violazione di legge (in relazione all'integrazione da parte del
T.A.R. delle doglianze formulate dai ricorrenti avverso le disposizioni
regolamentari censurate, le quali erano del tutto sommarie e generiche, e quindi
inammissibili);
3) violazione di legge; errata e falsa applicazione dell'art. 16 della
Costituzione; mancanza, carenza e contraddittorietà della motivazione (in
relazione alla parte della sentenza impugnata con la quale talune disposizioni
regolamentari sono state ritenute contrastanti con la libertà di circolazione
costituzionalmente garantita);
4) violazione di legge; errata e falsa applicazione dei principi in materia di
diritto al lavoro e di libertà della scelta del lavoro; mancanza, carenza e
contraddittorietà della motivazione (in relazione alla parte della sentenza
impugnata con la quale talune disposizioni regolamentari sono state ritenute
contrastanti col diritto al lavoro costituzionalmente garantito);
5) violazione di legge; errata e falsa applicazione dei principi in materia di
libertà personale e delle norme a tutela dei minori; errata e falsa applicazione
del decreto legislativo 30 giugno 2003, nr. 196 (in relazione alla parte della
sentenza impugnata con la quale sono state ritenute illegittime le ordinanze
presidenziali del 30 maggio 2008 nella parte in cui consentivano di procedere a
identificazione delle persone, anche minori di età, attraverso rilievi
segnaletici).
In tale giudizio, si sono costituite le Amministrazioni statali firmatarie del
primo appello, al fine di aderire all'appello del Comune di Roma e di chiederne
l'accoglimento.
Alla camera di consiglio del 13 ottobre 2009, anche in considerazione
dell'ordinanza cautelare già adottata in altro giudizio, l'esame della domanda
incidentale di sospensiva è stato differito sull'accordo delle parti, per essere
abbinato alla trattazione del merito.
All'udienza del 4 novembre 2011, anche questa causa è stata trattenuta in
decisione.
DIRITTO
1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 maggio 2008,
emesso ai sensi dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, nr. 225, è stato
dichiarato lo stato di emergenza nel territorio delle Regioni Lombardia, Lazio e
Campania in relazione all'esistenza di comunità nomadi nei rispettivi territori.
Con tre ordinanze presidenziali adottate in data 30 maggio 2008 (nn. 3676, 3677
e 3678) sono state dettate disposizioni urgenti per fronteggiare la suindicata
emergenza, con contestuale nomina di altrettanti Commissari Straordinari
all'uopo delegati.
Gli atti appena citati sono stati impugnati in sede giurisdizionale dalla
European Roma Rights Centre Foundation (ERRC) e dai signori Herkules
Sulejmanovic e Azra Ramovic (anche nella qualità di genitori esercenti la
potestà sui figli minori), unitamente agli atti presupposti e connessi nonché a
quelli consequenziali, segnatamente le “Linee guida” per l'attuazione delle
ordinanze presidenziali emanate dal Ministero dell'Interno e i Regolamenti
adottati dai Commissari delegati nelle Regioni Lombardia e Lazio per la gestione
delle aree destinate ai nomadi e dei relativi “villaggi attrezzati”.
Il T.A.R. del Lazio, investito del ricorso e dei motivi aggiunti proposti
avverso gli atti suindicati, li ha accolti solo in parte, e in particolare:
- ha annullato le ordinanze presidenziali del 30 maggio 2008, nella parte in cui
era prevista e autorizzata l'identificazione di tutte le persone presenti nei
campi nomadi, indipendentemente dall'età e dalla condizione personale,
attraverso “rilievi segnaletici”;
- ha annullato talune specifiche disposizioni dei Regolamenti impugnati, siccome
contrastanti con la libertà di circolazione garantita dall'art. 16 dalla
Costituzione ovvero col diritto al lavoro anch'esso costituzionalmente
garantito;
- ha respinto, invece, le più generali censure formulate avverso il decreto
dichiarativo dello stato di emergenza e avverso gli altri atti consequenziali.
La sentenza contenente le statuizioni testé richiamate è oggi impugnata per un
verso dalle Amministrazioni statali e dal Comune di Roma, per la parte in cui
sono state accolte le doglianze degli originari ricorrenti, sia da questi
ultimi, con appello incidentale, per la parte relativa alla reiezione delle
ulteriori censure formulate in primo grado.
2. Tutto ciò premesso, va in via del tutto preliminare disposta la riunione
degli appelli in epigrafe ai sensi dell'art. 96 cod. proc. amm., trattandosi di
impugnazioni proposte avverso la medesima sentenza.
3. Ancora preliminarmente, occorre esaminare l'eccezione di improcedibilità del
ricorso originario, per sopravvenuta carenza di interesse, sollevata dalle
Amministrazioni statali appellanti con la memoria conclusionale del 24 ottobre
2011.
Si assume, in estrema sintesi, che gli originari istanti non potrebbero più
ricavare alcuna utilità dall'eventuale accoglimento delle loro doglianze, non
avendo provveduto a impugnare tempestivamente i decreti del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 31 dicembre 2009 e del 31 dicembre 2010, con i quali
lo stato di emergenza per cui è causa è stato prorogato rispettivamente per gli
anni 2010 e 2011; ciò sulla base di pregressa giurisprudenza di questo Consiglio
di Stato, essendosi altrove affermato che la proroga dello stato di emergenza
non è atto meramente confermativo dell'originario decreto adottato ai sensi
dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, nr. 225, ma segue a nuova valutazione
circa il permanere delle condizioni di fatto che determinarono l'iniziale
declaratoria dell'emergenza (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 28 gennaio 2011, nr.
654).
L'eccezione, pur abilmente proposta, non può essere accolta.
In primo luogo, come replicato in sede di discussione orale dalla difesa degli
appellanti incidentali, allo stato non può escludersi, ai sensi dell'art. 34,
comma 3, cod. proc. amm., il possibile residuare in capo agli originari
ricorrenti di un interesse di tipo risarcitorio (e ciò, si aggiunge, vale non
soltanto in relazione alla posizione dei signori Sulejmanovic e Ramovic, ma
anche nei confronti della ERRC, stante quanto appresso si dirà in ordine alla
sua piena legittimazione a rappresentare l'interesse “collettivo” della comunità
Rom).
In secondo luogo, alla luce dell'evidente coinvolgimento nella presente
controversia di diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione e
dall'ordinamento internazionale, al Collegio appare evidente la sussistenza di
un rilevante interesse morale degli istanti alla definizione di essa nel merito:
interesse al quale è suscettibile di ricondursi un'utilità non meramente
astratta, stanti le evidenti ricadute che un eventuale accoglimento delle loro
doglianze potrebbe avere sulle future scelte dell'Amministrazione (in primis, e
ad esempio, in sede di eventuale ulteriore proroga dello stato di emergenza per
cui è causa).
Infine, e con specifico riguardo alla giurisprudenza richiamata dalle
Amministrazioni appellanti, la Sezione è dell'avviso che il carattere autonomo o
meramente confermativo di un atto rispetto a quelli antecedenti non possa essere
affermato in termini astratti, ma vada verificato in concreto sulla scorta della
sua motivazione e dell'istruttoria che lo ha preceduto.
Nel caso di specie, da una piana lettura dei menzionati decreti del 31 dicembre
2009 e del 31 dicembre 2010 (depositati in atti dalla difesa erariale), emerge
con evidenza che in essi non è contenuta alcuna valutazione riportata
all'attualità in ordine all'eventuale perdurare della situazione di fatto
addotta a base dell'emergenza dichiarata nell'originario decreto presidenziale
del 21 maggio 2008, ma sono unicamente ripercorsi gli interventi posti in essere
– e non ancora conclusi – per superare le varie “fasi” dell'emergenza medesima;
in altri termini, è chiarissimo che la proroga è motivata in modo pressoché
esclusivo con la necessità di portare a compimento le iniziative adottate dai
Commissari delegati, piuttosto che con un verificato permanere di situazioni di
fatto emergenziali.
Di conseguenza appare tutt'altro che pacifico l'assunto della difesa erariale,
basato sul presupposto che un ipotetico annullamento dell'originario decreto del
21 maggio 2008 non produrrebbe effetti caducanti sui precitati decreti di
proroga (ma la questione, come meglio appresso si dirà, esula dal perimetro del
presente giudizio).
4. Venendo all'esame degli appelli, in ordine logico va prioritariamente
esaminato il primo motivo di impugnazione articolato dal Comune di Roma, con il
quale sono riproposte le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado
e dei motivi aggiunti, per difetto di legittimazione e di interesse.
Sul punto, il primo giudice ha respinto l'eccezione ritenendo di poter
prescindere dalla questione della sussistenza o meno della legittimazione ad
causam della ERRC, in quanto gli ulteriori ricorrenti, signori ***** e *****,
risultano prima facie legittimati in quanto appartenenti alla comunità Rom e
residenti nel campo nomadi di Roma (e, quindi, direttamente destinatari degli
atti impugnati).
L'Amministrazione comunale reitera le eccezioni, lamentandone anche in parte il
mancato esame in prime cure, sulla base di un duplice ordine di rilievi:
a) la ERRC non avrebbe fornito alcuna prova della propria legittimazione e/o del
proprio interesse all'impugnazione;
b) non sussisterebbe alcun interesse dei ricorrenti privati a impugnare gli atti
oggetto di censura, trattandosi di atti di portata generale e quindi non
immediatamente lesivi (ciò vale, in particolare, per le disposizioni
regolamentari annullate dal T.A.R., che secondo i comuni principi potrebbero
essere impugnate solo “mediatamente” in una con gli specifici provvedimenti
applicativi di esse).
Il motivo è infondato.
4.1. Con riguardo alla questione della legittimazione processuale della European
Roma Rights Centre Foundation (ERRC), va premesso che trattasi di associazione
costituita in base al diritto ungherese avente quale oggetto sociale – fra
l'altro – la tutela della comunità Rom e delle persone a questa appartenenti,
anche sul piano internazionale, contro ogni forma di discriminazione.
Trattasi dunque di ente deputato alla tutela di un interesse collettivo
specificamente riferito a un gruppo ben individuato e delimitato (la comunità
Rom), di modo che possono richiamarsi le conclusioni raggiunte da dottrina e
giurisprudenza in tema di tutela processuale di tali interessi.
Si assume, in particolare, che gli interessi “collettivi” si differenziano dagli
interessi “diffusi” in quanto, pur avendo in comune con questi ultimi il
carattere superindividuale, sono riferibili non alla generalità dei consociati,
ma a un gruppo stabile e non occasionale; di conseguenza, si tratta di veri e
propri interessi legittimi tutelabili in sede giurisdizionale (anche mediante
azione risarcitoria) in presenza di determinati presupposti.
Per quanto concerne la titolarità dei predetti interessi, questa spetta ad enti
esponenziali capaci di agire, che si distinguono tanto dalla collettività di
riferimento quanto dai loro singoli associati, con l'ovvia conseguenza che a
tali enti spetta, di regola, anche la correlativa legittimazione processuale
(laddove questa, in relazione agli interessi diffusi, viene riconosciuta a enti
in possesso di determinati requisiti solo a seguito di precise scelte normative,
come avviene ad esempio in materia di tutela ambientale).
Più specificamente, è ormai pacifico in giurisprudenza che ai fini del
riconoscimento della legittimazione dell'ente ad agire a tutela dell'interesse
collettivo è irrilevante il dato formale del possesso della personalità
giuridica, dovendo guardarsi al dato sostanziale dell'effettiva sua
rappresentatività rispetto all'interesse di cui si assume portatore: pertanto, è
necessario accertare in concreto che la rappresentatività dell'ente nei
confronti dei propri associati sia tale da consentirgli di intervenire a tutela
di un interesse da considerarsi non come semplice sommatoria degli interessi dei
singoli associati, ma come interesse proprio dell'associazione, in virtù – ad
esempio – di precise disposizioni statutarie che prevedano espressamente la
tutela di determinati interessi da considerarsi conformi a quelli del gruppo
sociale di riferimento; ciò peraltro non è sufficiente, occorrendo accertare
anche che l'interesse tutelato in sede giurisdizionale dall'associazione non sia
conflittuale, neanche in potenza, con quello anche solo di uno dei consociati,
oppure che non vengano tutelate le posizioni giuridiche solo di parte dei
consociati stessi (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 14 gennaio 2003, nr. 93; Cons.
Stato, sez. IV, 27 maggio 2002, nr. 2921).
Nel caso di specie, l'associazione istante – contrariamente a quanto sostenuto
dal Comune appellante – non si è limitata ad affermare apoditticamente di avere
quale proprio scopo istituzionale la tutela della comunità Rom, ma ha prodotto a
sostegno di tale assunto copia conforme del proprio atto costitutivo, in lingua
ungherese ed inglese (cfr. allegato 5 al ricorso introduttivo del giudizio).
A fronte di tale documentazione, all'Amministrazione resistente che intendesse
contestare la legittimazione incombeva l'onere di chiarire e documentare il
perché detta documentazione fosse inidonea o insufficiente a provare la
sussistenza dei requisiti suindicati, non potendo a tal fine limitarsi ad
affermarne genericamente l'insussistenza (come fatto pure nell'odierno appello).
4.2. Per quanto attiene alla posizione dei signori ***** e *****, viene in
rilievo non tanto il problema soggettivo della loro legittimazione, quanto
quello oggettivo dell'impugnabilità degli atti gravati in primo grado, che
secondo il Comune appellante non avrebbero portata immediatamente lesiva (ciò è
affermato specificamente per i Regolamenti commissariali censurati e
parzialmente annullati dal T.A.R., dei quali si assume la natura generale e non
provvedimentale).
Tuttavia, anche tale rilievo risulta infondato alla luce dei più approfonditi
arresti giurisprudenziali – che la Sezione condivide – in ordine
all'impugnabilità degli atti regolamentari.
In particolare, è ormai da tempo acquisito che, in ragione dell'ambivalente
natura della fonte normativa regolamentare, è possibile distinguere fra
regolamenti, e anche all'interno di un medesimo regolamento, fra disposizioni
contenenti statuizioni precise e puntuali, tali da pregiudicare direttamente la
sfera giuridica dei destinatari, e disposizioni dal contenuto più marcatamente
generale e astratto, che diventano lesivi soltanto in virtù di un successivo
provvedimento di attuazione: mentre gli atti del primo tipo vanno impugnati nel
termine perentorio di sessanta giorni dalla pubblicazione o dalla piena
conoscenza, quelli del secondo tipo possono essere sindacati solo a seguito
della c.d. “doppia impugnazione”, coinvolgente congiuntamente la disposizione
normativa e l'atto esecutivo (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 aprile 2011, nr.
2184; id., 27 dicembre 2010, nr. 9406; id., 6 settembre 2010, nr. 6463; Cons.
Stato, sez. V, 19 novembre 2009, nr. 7258; id., 7 ottobre 2009, nr. 6132; id.,
26 giugno 2000, nr. 3621).
Nel caso che occupa, è abbastanza agevole percepire che i Regolamenti in
questione, adottati dai Commissari delegati al dichiarato scopo di avviare la
gestione delle aree adibite a campi nomadi e dei “villaggi attrezzati” in cui
collocare le comunità dei loro residenti, contengono disposizioni in larga
misura autoapplicative, e quindi destinate a produrre i propri effetti anche
indipendentemente da specifici provvedimenti di attuazione ed esecuzione: ciò
vale, in particolar modo, per le disposizioni annullate dal giudice di prime
cure (si veda, ad esempio, l'art. 3.7 del Regolamento della Regione Lazio, che
impone a tutti i soggetti ammessi nel villaggi di munirsi di un apposito
tesserino di identificazione).
La presenza di siffatte norme, salvo a verificare nei singoli casi quali di esse
presentino le suindicate caratteristiche, è sufficiente a fondare un interesse
attuale e non meramente ipotetico a censurarle degli originari ricorrenti,
siccome loro destinatari.
5. Sempre seguendo l'ordine logico di esame delle questioni sottoposte al
Collegio, occorre ora esaminare l'appello incidentale con il quale gli originari
ricorrenti reiterano le doglianze mosse avverso il decreto presidenziale del 21
maggio 2008, dichiarativo dello stato di emergenza de quo, nonché avverso le
successive ordinanze del 30 maggio 2008; ciò in quanto l'eventuale fondatezza di
tali doglianze avrebbe un evidente carattere assorbente di ogni ulteriore
questione relativa agli atti impugnati.
L'appello incidentale è fondato, nei termini e limiti che verranno appresso
precisati.
5.1. Ed invero, con gli ampi e articolati motivi di censura qui riproposti in
via incidentale gli originari ricorrenti contestano il decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri del 21 maggio 2008 sotto due profili fondamentali:
- perché adottato in assoluta carenza di presupposti di fatto idonei a
legittimare una declaratoria di emergenza ai sensi dell'art. 5 della legge nr.
225 del 1992;
- perché in realtà unicamente dettato da intenti di discriminazione etnica e/o
razziale nei confronti della comunità Rom, incompatibili con i principi
costituzionali, comunitari e internazionali in subiecta materia che segnano un
limite anche all'esercizio dei poteri di protezione civile ai sensi dell'art. 5
testé citato.
5.2. Ciò premesso, giova richiamare i principali approdi giurisprudenziali in
ordine alla natura, alla latitudine e alla portata dei poteri riconosciuti dalla
ricordata legge nr. 225 del 1992 ed alla loro sindacabilità in sede
giurisdizionale.
È noto infatti, come sottolineato anche dalla difesa erariale nel presente
giudizio, che l'apprezzamento della situazione di fatto e degli “eventi” che, ai
sensi dell'art. 2, lettera c), della legge citata, possono determinare la
dichiarazione dello stato d'emergenza rientra nell'amplissima discrezionalità
dell'Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 marzo 2006, nr. 1270; Cons.
Stato, sez. IV, 19 aprile 2000, nr. 2361).
Tuttavia, proprio dalla giurisprudenza innanzi citata è dato desumere, a
contrario, che tale ampia discrezionalità non trasmoda in un'assoluta
insindacabilità delle determinazioni assunte (non essendosi mai affermato che le
stesse rientrino in quella sfera, ormai ritenuta residuale, di valutazioni
“politiche” afferenti alla salvaguardia e al funzionamento dei pubblici poteri).
D'altra parte, che sulle determinazioni assunte ai sensi degli artt. 2 e 5 della
legge nr. 225 del 1992 residui un margine di sindacabilità da parte del giudice
si ricava dall'impostazione stessa che il legislatore ha inteso dare alla
disciplina dei poteri emergenziali, la quale:
a) è costruita manifestamente come derogatoria ed eccezionale rispetto
all'ordinario assetto delle competenze e dei poteri pubblici, giacché ai sensi
dell'art. 5 lo stato di emergenza può essere dichiarato solo in presenza di
situazioni riconducibili alla lettera c) del precedente art. 2 (“calamità
naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono
essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”), con esclusione di quelle
previste dalle lettere a) e b) della medesima disposizione;
b) è palesemente ancorata alla sussistenza di specifici presupposti di fatto,
individuati dalla stessa norma in modo preciso e puntuale.
Così stando le cose, è evidente che il sindacato giurisdizionale in subiecta
materia può legittimamente dispiegarsi in relazione alla attendibilità e
congruità dell'istruttoria e delle motivazioni addotte a base della declaratoria
dell'emergenza, con riguardo all'apprezzamento della “intensità” e della
“estensione” della situazione che si assume non fronteggiabile con i mezzi e
poteri ordinari, e – prima ancora – alla stessa individuazione dell'esistenza di
una situazione o di un “evento” avente tali caratteristiche.
Ciò si ricava, ad esempio, dalla giurisprudenza la quale, pur non escludendo
affatto che l' “evento” legittimante la dichiarazione dello stato di emergenza
possa essere di origine umana e possa altresì consistere in una situazione
risalente nel tempo e perfino endemica, ribadisce però che deve trattarsi pur
sempre di un evento avente carattere effettivo e oggettivo (cfr. Cons. Stato,
sez. IV, 30 maggio 2005, nr. 2795).
5.3. Orbene, nel caso che qui occupa gli attuali appellanti incidentali hanno
fin dapprincipio sostenuto che la declaratoria dello stato d'emergenza non
sarebbe sorretta da alcuna situazione di fatto effettiva e oggettiva, essendo
motivata – come recita il decreto del 21 maggio 2008 - dalla mera “presenza di
numerosi cittadini extracomunitari irregolari e nomadi” nelle aree urbane di
Milano, Napoli e Roma (e Comuni limitrofi); di modo che la sussistenza di un
“evento” idoneo a determinare le determinazioni assunte ex artt. 2, lettera c),
e 5, l. nr. 225/1992, sarebbe il frutto di una opinabile se non arbitraria
valutazione dell'Amministrazione, più che discendere da un dato di realtà.
Il primo giudice ha respinto la doglianza sul rilievo che, alla luce del decreto
de quo e degli atti preparatori che lo hanno preceduto, la causale
dell'emergenza è da individuarsi non già nella mera “presenza” delle comunità
nomadi, ma nel rapporto eziologico fra detta presenza e una “situazione di grave
allarme sociale” legata alla precarietà degli insediamenti in questione.
Proprio sotto tale angolo visuale, tuttavia, la Sezione non ritiene che dagli
atti prodromici e preparatori richiamati dal T.A.R. sia dato ricavare elementi
certi e obiettivi nel senso dell'effettiva esistenza di una situazione
straordinaria di tal fatta, quanto meno nei termini e nelle dimensioni che ne
giustifichino un inquadramento nella previsione di cui alla più volte citata
lettera c) dell'art. 2, l. nr. 225/1992.
5.4. Al riguardo, occorre preliminarmente sgombrare il campo dall'ipotesi – su
cui, per vero, si reggono almeno in parte le argomentazioni della difesa
erariale – che l'intervento emergenziale per cui è causa sia ispirato dalla
finalità di dotare le comunità nomadi di nuove e adeguate sistemazioni abitative
e di occasioni d'impiego, in modo da superare la denunciata situazione di
“precarietà”.
Infatti, se è indubbio che fra gli interventi emergenziali prefigurati nelle
ordinanze del 30 maggio e quindi attuati con gli atti esecutivi rientra anche
l'adozione di misure volte a un recupero delle condizioni igienico-sanitarie
degli insediamenti nomadi, alla tutela dei minori contro il loro impiego da
parte delle organizzazioni criminali ed a garantire ai soggetti interessati
l'accesso alle prestazioni di carattere sociale e assistenziale (in tali
termini, quasi testualmente, si esprime la premessa delle richiamate ordinanze),
non v'è dubbio però che l'interesse primariamente perseguito con la
dichiarazione dell'emergenza va individuato nella tutela delle popolazioni
residenti nelle aree urbane interessate da una ritenuta situazione di pericolo
ingenerata dall'esistenza degli insediamenti di nomadi.
Tanto si ricava da una pluralità di dati testuali, e segnatamente:
- dal fatto che di interventi posti in essere nell'interesse dei nomadi si
parli, nei termini appena evidenziati, solo nelle ricordate ordinanze (per lo
più con locuzioni accompagnate o precedute dalla congiunzione “anche”) e non
anche nel retrostante decreto del 21 maggio, a conferma del fatto che detti
interventi costituiscono soltanto uno degli strumenti con cui l'Amministrazione
ha ritenuto di perseguire la finalità primaria cui esso decreto è preordinato;
- dal fatto che, al contrario, nel decreto menzionato non si faccia cenno di
tali interventi, sottolineandosi unicamente l'esigenza di ovviare a una
situazione di “allarme sociale” ovvero di “pericolo” per “l'ordine e la
sicurezza pubblica”;
- dalla stessa terminologia così adoperata, che nell'uso normativo viene
comunemente impiegata nella legislazione penale o di pubblica sicurezza,
piuttosto che per definire le emergenze a carattere igienico-sanitario o
sociale.
5.5. Ciò premesso in via generale, è a dirsi che da un sereno e approfondito
esame della documentazione versata in atti relativa alla fase preparatoria e
antecedente l'adozione del decreto presidenziale de quo, non si evincono precisi
dati fattuali che autorizzino ad affermare l'esistenza di un “rapporto
eziologico” (per usare la terminologia del primo giudice) fra l'insistenza sul
territorio di insediamenti nomadi e una straordinaria ed eccezionale turbativa
dell'ordine e della sicurezza pubblica nelle aree interessate.
Innanzi tutto la circostanza che nel decreto si faccia cenno, prima di ogni
altra premessa, a “possibili gravi ripercussioni in termini di ordine pubblico e
sicurezza delle popolazioni sociali” rende non priva di argomenti l'opinione di
chi, come gli appellanti incidentali, reputi che la affermata situazione di
“allarme sociale”, più che già esistente ed acclarata, sia soprattutto paventata
pro futuro quale conseguenza dell'espandersi e dello stabilizzarsi delle
comunità nomadi.
In secondo luogo, il riferimento a “gravi episodi che mettono in pericolo
l'ordine e la sicurezza pubblica” non risulta supportato da una seria e puntuale
analisi dell'incidenza sui territori del fenomeno considerato (quale sarebbe, in
ipotesi, uno studio che documentasse l'oggettivo incremento di determinate
tipologie di reati nelle zone interessate dagli insediamenti nomadi), ma
soltanto dal richiamo di specifici e isolati episodi i quali, per quanto
eclatanti e all'epoca non privi di risonanza sociale e mediatica, non possono
dirsi ex se idonei a dimostrare l'asserita eccezionalità e straordinarietà della
situazione.
In particolare, sono richiamati alcuni devastanti incendi verificatisi
all'interno di campi nomadi, alcuni gravi episodi delittuosi assurti agli onori
delle cronache e anche la vicenda di una sorta di “rivolta” verificatasi a
Napoli (peraltro in un quartiere notoriamente connotato da estremo degrado e
disagio sociale anche nella popolazione locale) contro alcuni nomadi sospettati
di aver rapito una bambina; e tuttavia, per un verso si tratta di episodi in
occasione dei quali non è contestato sia stato sufficiente l'intervento delle
autorità locali con gli ordinari mezzi di prevenzione e repressione, e sotto
altro profilo essi – pur nella loro gravità - restano connotati da carattere
occasionale ed eccezionale, non valendo pertanto a legittimare l'affermazione
dell'esistenza di una “situazione” estesa all'intero territorio delle Regioni
interessate e tale da legittimare l'attivazione dei poteri derogatori ed
emergenziali di cui all'art. 5 della legge nr. 225 del 1992.
Infine, anche a voler ricollegare l'emergenza alla mera intensità e diffusività
del fenomeno determinato dalla “presenza” dei nomadi, non è fuori luogo rilevare
che né dal decreto né dai suoi atti prodromici è dato ricavare dati numerici che
autorizzino tale conclusione: in particolare, mentre per le aree di Roma e
Napoli non è precisato neanche approssimativamente quanti siano i nomadi ivi
stabilmente insediati, per Milano questi sono stimati in circa seimila, cifra
che – specie se rapportata alle dimensioni e alla densità abitativa
dell'agglomerato urbano milanese – non appare prima facie individuare un
fenomeno di dimensioni ed entità tale da rendere inefficaci gli ordinari
strumenti e poteri.
5.6. Quanto fin qui osservato, comportando il sostanziale svuotamento della
consistenza dell' “evento” in conseguenza del quale è stato dichiarato lo stato
di emergenza, sarebbe già sufficiente a rendere alquanto inverosimile la
sussistenza dell'ulteriore requisito legale, e cioè dell'impossibilità di
fronteggiare l'evento medesimo con gli ordinari mezzi e poteri.
Peraltro, sotto tale ultimo profilo il giudice di primo grado ha ritenuto
adeguato e sufficiente il richiamo contenuto nell'impugnato decreto
presidenziale alla “impossibilità di adottare soluzioni finalizzate ad una
sostenibile distribuzione delle comunità nomadi senza il coinvolgimento di tutti
gli enti locali interessati”, in considerazione della particolare ubicazione dei
campi nomadi al confine tra vari Comuni ed alla particolare configurazione
orografica dei territori interessati (in primis, quello milanese).
Al riguardo, la Sezione non disconosce affatto le enormi difficoltà che vi
possono essere nel coordinare l'iniziativa e l'azione di una molteplicità di
amministrazioni, laddove si voglia intraprendere un'attività di equilibrata
dislocazione e distribuzione sul territorio delle comunità nomadi esistenti: di
modo che è tutt'altro che inverosimile che a tale scopo possano rivelarsi
inidonei e insufficienti gli ordinari strumenti di coordinamento tra enti locali
predisposti dall'ordinamento (accordi tra amministrazioni, accordi di programma
e altri strumenti richiamati dagli odierni appellanti incidentali).
Tuttavia, nel caso di specie anche sotto il divisato profilo è dato cogliere un
difetto nell'istruttoria e nella motivazione retrostanti alla declaratoria dello
stato di emergenza: nel senso che in nessuna parte degli atti che hanno condotto
all'adozione del decreto del 21 maggio 2008 è possibile rinvenire le tracce di
un pregresso infruttuoso tentativo d'impiego dei ridetti strumenti ordinari,
ovvero di circostanze di fatto da cui poter evincere in maniera chiara e univoca
l'inutilità di un ricorso ad essi.
Ne discende che anche il requisito della non fronteggiabilità della situazione
con i mezzi e poteri ordinari, molto più che provato, resta affermato in modo
alquanto apodittico; ed è appena il caso di sottolineare che per la legittimità
dell'intervento emergenziale è indispensabile che anche tale requisito abbia una
sua effettiva e oggettiva consistenza (la quale – è quasi superfluo aggiungerlo
- non può ricavarsi, in ipotesi, da una mera incapacità delle istituzioni,
ovvero da una loro scarsa volontà politica, di ricorrere agli strumenti
ordinari).
6. Meno lineare è il giudizio della Sezione in ordine alla seconda doglianza
fondamentale degli appellanti incidentali, secondo cui l'intera operazione posta
in essere a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza sarebbe volta a
perseguire finalità discriminatorie nei confronti dell'etnia Rom, in violazione
di principi costituzionali nonché del diritto europeo e internazionale (vengono
evocati, fra gli altri, l'art. 3 dello Statuto del Consiglio d'Europa, la
Convenzione ONU di New York del 7 marzo 1996, l'art. 14 della CEDU, l'art. 6 del
Trattato sull'Unione Europea, l'art. 21 della Carta sui Diritti Fondamentali
dell'Unione Europea e la direttiva 2000/43/CEE).
Sul punto, il primo giudice ha escluso la sussistenza dei lamentati intenti
discriminatori sul rilievo che il complesso delle disposizioni connesse e
conseguenti allo stato di emergenza è destinato a essere applicato non soltanto
alle persone di etnia Rom, ma a tutti coloro che si trovino a risiedere anche
temporaneamente nei campi nomadi, indipendentemente dalla loro etnia e
condizione personale o sociale.
Nell'appello incidentale si stigmatizza la contraddittorietà della sentenza
impugnata in quanto, dopo aver valorizzato gli atti prodromici e preparatori del
decreto presidenziale del 21 maggio 2008 in sede di esame del primo ordine di
doglianze (quelle sopra esaminate in ordine alla carenza dei presupposti di
fatto ex artt. 2 e 5, l. nr. 225/1992), li ha invece trascurati ai fini
dell'apprezzamento degli obiettivi di discriminazione razziale perseguito
dall'Amministrazione: qualora li avesse presi in considerazione, ad avviso degli
istanti, sarebbe emerso con chiarezza che l'intero apparato normativo posto in
essere a seguito della dichiarazione dell'emergenza solo accidentalmente si
applica a una pluralità indifferenziata di soggetti, mentre è primariamente
intesa a colpire le comunità Rom.
In effetti è un dato di fatto che, mentre nel decreto e nelle ordinanze del
Presidente della Repubblica l'emergenza è sempre ricondotta alla presenza dei
“nomadi”, delle “comunità nomadi” e degli “accampamenti abusivi”, senza alcun
riferimento a profili di carattere etnico o razziale, così non è quanto agli
atti anteriori e, in particolare:
- nello stesso decreto del 21 maggio è richiamato il “Protocollo d'intesa per la
realizzazione del piano strategico emergenza rom nella città di Milano”
sottoscritto in data 21 settembre 2006 dal Prefetto di Milano, dal Presidente
della Regione Lombardia, dal Presidente della Provincia di Milano e dal Sindaco
di Milano;
- anche nelle proposte del Ministro dell'Interno del 14 e 16 maggio 2008, sulla
base delle quali è stata poi dichiarata l'emergenza, si fa specifico riferimento
a una “emergenza rom” per individuare il problema fondamentale da risolvere;
- in molti altri atti endoprocedimentali gli accampamenti abusivi vengono
definiti “campi rom”, anziché semplicemente “campi nomadi”.
Inoltre, è certamente dato di comune esperienza che la stragrande maggioranza
delle persone presenti nei campi in questione effettivamente ha una ben precisa
appartenenza etnica, essendo di origine Rom.
Tuttavia, ad avviso della Sezione questi elementi, se forse sono idonei a
disvelare un intento discriminatorio da parte di taluno dei soggetti
istituzionali coinvolti, non autorizzano però a concludere nel senso che
l'intera azione amministrativa nella specie sia stata unicamente e precipuamente
finalizzata a realizzare una discriminazione razziale nei confronti delle
comunità Rom.
Sotto tale profilo, deve convenirsi con le osservazioni svolte dal primo giudice
in ordine a due aspetti fondamentali:
a) la dichiarazione dell'emergenza non era in sé finalizzata a realizzare una
“ghettizzazione” delle popolazioni Rom residenti nelle Regioni interessate, ma
aveva il primario obiettivo di porre riparo a una “situazione di allarme
sociale” ritenuta sussistente (salvo quanto si è detto in ordine alla carenza di
prova dell'effettiva esistenza di tale situazione e della sua straordinarietà);
b) le misure adottate, al di là della loro possibile illegittimità sotto profili
diversi e ulteriori, effettivamente si estendevano in via generale a tutti i
soggetti residenti nei campi nomadi e persino a soggetti a questi estranei (si
pensi alle disposizioni regolamentari annullate dal T.A.R. in ordine
all'identificazione di chi si recasse in visita nei campi).
Naturalmente, tutto ciò non esclude affatto che singole misure o disposizioni
possano aver avuto effetti oggettivamente illegittimi o discriminatori (ci si
riferisce soprattutto a quelle già annullate nella sentenza impugnata, su cui
appresso si tornerà), ma – lo si ribadisce – ciò non è sufficiente a far
concludere nel senso di un'illegittimità generale degli atti sotto tale profilo.
In definitiva, mentre va rilevata l'illegittimità degli atti di esercizio dei
poteri emergenziali di protezione civile per difetto dei presupposti di fatto,
non può dirsi che vi sia anche una violazione dei limiti “esterni” imposti a
tali poteri dall'art. 5, comma 2, della legge nr. 225 del 1992, laddove si
precisa che questi devono mantenersi “nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico” (e fra questi – è superfluo rilevarlo – vi sono
certamente il principio di eguaglianza e il divieto di ingiuste
discriminazioni).
7. L'illegittimità del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21
maggio 2008, per le ragioni sopra esposte, deve comportare secondo i comuni
principi la caducazione, per illegittimità derivata, di tutti gli ulteriori atti
impugnati, e quindi non soltanto delle ordinanze presidenziali del 30 maggio
2008 di nomina dei Commissari delegati per l'emergenza, ma anche di tutti i
successivi atti commissariali (che, a questo punto, risulterebbero adottati in
carenza di potere).
Naturalmente, resta comunque salva la facoltà delle Amministrazioni interessate
di “sanare” il vizio d'incompetenza attraverso una riedizione o una convalida di
singoli atti a suo tempo adottati dai Commissari delegati, laddove ciò sia
possibile sulla base dell'ordinario assetto dei poteri e delle competenze; come
pure resta salva la facoltà di rinnovare la declaratoria dello stato di
emergenza, ove se ne ravvisino le condizioni e sia possibile farlo rispettando
il “perimetro” di quelli che si sono visti essere i presupposti di legittimità
per l'esercizio di tale potere (ciò che è possibile e non precluso dalla
presente decisione).
Siffatti rilievi, a fortiori, valgono quanto all'ulteriore questione – cui già
si è accennato sopra sub 3 – di quale debba essere la sorte dei decreti di
proroga dello stato di emergenza adottati per gli anni 2010 e 2011, non
impugnati nel presente giudizio.
Per questa ragione, ed anche per orientare l'eventuale azione futura
dell'Amministrazione in materia, la Sezione ritiene di dover pronunciarsi anche
sui motivi articolati negli appelli principali delle Amministrazioni statali e
del Comune di Roma, pur avendo questi ultimi a oggetto atti che in linea di
principio dovrebbero intendersi colpiti dalla richiamata illegittimità derivata.
8. Col quinto motivo del proprio appello, il Comune di Roma contesta la sentenza
impugnata nella parte in cui le ordinanze presidenziali del 30 maggio 2008 sono
state ritenute illegittime, e conseguentemente annullate, nella parte (art. 1,
comma 2, lettera c) in cui consentivano di procedere all'identificazione di
tutte le persone presenti nei campi nomadi, anche minori di età, mediante
rilievi segnaletici.
In particolare, l'Amministrazione appellante assume che il primo giudice sarebbe
stato indirizzato da una mera “sensazione”, ovvero da una sola possibile
interpretazione della disposizione sopra richiamata, per cui la stessa avrebbe
autorizzato l'effettuazione di rilievi segnaletici anche al di fuori delle
ipotesi consentite dalla normativa di pubblica sicurezza, e perfino laddove non
ve ne fosse necessità ai fini dell'identificazione delle persone; il tutto senza
considerare il fatto che – come peraltro riconosciuto dallo stesso T.A.R. – le
“linee guida” emanate dal Ministero dell'Interno in data 17 luglio 2008 hanno
fornito la corretta lettura della disposizione, riconducendo le prefigurate
attività d'identificazione personale nell'alveo delle normali procedure
amministrative e di polizia, nonché escludendo in via assoluta la creazione di
banche dati diverse e ulteriori rispetto a quelle consentite dalle leggi
vigenti.
La Sezione reputa il motivo infondato, e pertanto meritevoli di conferma in
parte qua le statuizioni del giudice di primo grado.
Ed invero, se può convenirsi con la parte appellante laddove afferma che quella
prospettata dal T.A.R. è solo una delle possibili interpretazioni della
disposizione innanzi richiamate, si tratta tuttavia di interpretazione
certamente possibile alla luce del tenore alquanto generico e anodino della
previsione, e altrettanto certamente di interpretazione suscettibile di condurre
a effetti illegittimi e aberranti; ciò peraltro è implicitamente ammesso dalla
stessa Amministrazione comunale la quale, più che difendere la legittimità in sé
della lettura de qua, tende a escluderne in radice la percorribilità sulla
scorta di un atto successivo alle ordinanze, ossia le già richiamate “linee
guida” ministeriali.
Tuttavia, non v'è chi non veda come tale ultimo atto, avendo natura e
consistenza di mera circolare, si ponga sicuramente a un livello sottordinato
rispetto alle disposizioni contenute nelle ordinanze presidenziali le quali – in
qualsiasi modo le si voglia collocare nella gerarchia delle fonti normative –
sono certamente idonee a innovare l'ordinamento giuridico attraverso
prescrizioni generali e astratte.
Ne discende che – in disparte la questione, pure evocata dagli originari
ricorrenti, della legittimità di una circolare che pretenda di integrare e
perfino modificare disposizioni dettate da una fonte sovraordinata – le predette
“linee guida”, non essendo vincolanti per i loro destinatari e neanche per la
stessa Amministrazione che le ha emanate, e potendo da quest'ultima essere in
qualsiasi momento disattese, derogate o modificate, si appalesano del tutto
inidonee a precludere possibili interpretazioni e applicazioni illegittime della
disposizione sovraordinata: di modo che del tutto correttamente il primo giudice
ha ritenuto di risolvere in radice il problema, dichiarando l'illegittimità
della disposizione in questione così come formulata.
In sostanza, si tratta delle medesime ragioni per le quali le istituzioni
europee considerano una mera circolare atto inidoneo ad assicurare una valida
trasposizione di direttive comunitarie nell'ordinamento interno (cfr. Corte di
giustizia CE, 21 giugno 1988, causa C-257/86).
9. Proseguendo nella disamina dei motivi di impugnazione, va ora esaminata la
censura – comune a entrambi gli appelli principali – con la quale si reitera
l'eccezione di inammissibilità dei motivi di doglianza articolati in primo grado
avverso le disposizioni (poi in parte annullate dal T.A.R.) dei Regolamenti
adottati dai Commissari delegati per le Regioni Lombardia e Lazio.
Si assume in sostanza che il primo giudice, a fronte di doglianze con le quali
ci si limitava a lamentare genericamente la violazione di alcuni diritti
costituzionalmente garantiti, senza per nulla precisare in che cosa tale
violazione consistesse, le avrebbe inammissibilmente integrate con la propria
motivazione nella quale si è dichiarata – come detto – l'illegittimità di alcune
delle gravate disposizioni regolamentari.
I motivi in questione sono infondati.
Ed invero, allorché si denunci – come nel caso di specie – il contrasto fra
disposizioni generali e astratte di un regolamento e altre norme di rango
superiore, non è sempre necessario l'impiego di una approfondita motivazione a
sostegno dell'ipotizzato contrasto, ben potendo quest'ultimo anche emergere
prima facie, dal mero raffronto fra le disposizioni in conflitto.
Sotto tale profilo, come meglio sarà appresso specificato, viene in rilievo il
carattere manifestamente e oggettivamente limitativo di determinate libertà che
le disposizioni regolamentari censurate dal T.A.R. del Lazio rivestivano, tale
da non rendere necessario diffondersi particolarmente al fine di denunciarlo.
10. Con gli ulteriori motivi articolati in entrambi gli appelli, che in questa
sede possono essere esaminati tutti congiuntamente, le Amministrazioni istanti
lamentano l'insussistenza dell'ipotizzato contrasto fra le disposizioni
regolamentari de quibus e gli invocati diritti costituzionalmente garantiti,
ovvero, in subordine o alternativamente, assumono trattarsi di limitazioni
pienamente legittime alla stregua del vigente sistema normativo.
Anche questi motivi d'appello, ad avviso della Sezione, si appalesano privi di
pregio.
Al riguardo, giova premettere che fra le disposizioni regolamentari annullate in
prime cure si possono distinguere, in ragione della causale del detto
annullamento:
a) quelle ritenute contrastanti con la libertà di circolazione garantita
dall'art. 16 Cost.;
b) quelle ritenute contrastanti col diritto al lavoro.
10.1. Nel primo gruppo rientrano, specificamente:
- gli artt. 3.7. del Regolamento della Regione Lazio e 7, comma 2, del
Regolamento della Regione Lombardia, i quali stabiliscono l'obbligo per tutti i
soggetti residenti nei “villaggi attrezzati” in cui dovrebbero essere dislocate
le comunità nomadi di munirsi di un tesserino di identificazione con annotate le
proprie generalità, che dovrebbe essere indispensabile per accedere e risiedere
nei villaggi medesimi;
- gli artt. 24, commi 1 e 4, del Regolamento della Regione Lazio e 5, comma 4,
lettera d), e 11 del Regolamento della Regione Lombardia, laddove prevedono
l'istituzione di “presidi” per l'accesso di estranei e visitatori ai villaggi in
questione, con l'obbligo di identificare compiutamente tali soggetti;
- gli artt. 3, commi 1 e 5, e 4.2, comma 3, del Regolamento della Regione Lazio,
il quale prevede per chiunque acceda ai villaggi in questione l'obbligo di
sottoscrivere una dichiarazione di impegno al rispetto delle norme interne di
disciplina.
In tutti questi casi, le argomentazioni spese dalle Amministrazioni a sostegno
della legittimità delle richiamate disposizioni non risultano convincenti.
In particolare, dette argomentazioni si sostanziano: nel richiamare la
giurisprudenza della Corte Costituzionale che ha ritenuto legittime le
limitazioni imposte alla libertà di circolazione e soggiorno per motivi di
prevenzione e di ordine pubblico (p.es. ai fini della cattura di latitanti o
della prevenzione di determinati reati); nel rilevare la legittimità delle
disposizioni di legge che impongono ai titolari di strutture alberghiere di
identificare compiutamente le persone ospitate; nella legittimità delle
disposizioni interne che gli ospiti di villaggi e alberghi sono tenuti a
rispettare, anche ai fini della tutela e salvaguardia dell'ordine interno.
Il punto debole di siffatto argomentare consiste, a ben vedere, nel dare per
presupposto che per tutti coloro i quali, appartenendo alle comunità nomadi,
saranno destinati a risiedere negli istituendi “villaggi attrezzati”, in maniera
indifferenziata (cittadini e stranieri; comunitari ed extracomunitari; regolari
e irregolari; pregiudicati e incensurati) si pongano esigenze di ordine pubblico
riconducibili alla evocata normativa di polizia e di sicurezza; in altri
termini, la lesione alle libertà costituzionalmente garantite riposa proprio
nell'elevazione a regola generale e assoluta di ciò che è legittimo in
situazioni specifiche ed eccezionali.
Inoltre, il richiamo alle normative in tema di villaggi e strutture alberghiere
pone in luce l'equivoco di fondo in ordine alla natura e alla finalità dei
ridetti “villaggi attrezzati”: ché, se deve trattarsi di una soluzione al
problema della “precarietà” degli insediamenti nomadi, e quindi di creare
sistemazioni abitative definitive per i soggetti interessati, allora è chiaro
che per questi ultimi dovrebbe valere ciò che vale per qualsiasi soggetto in
casa propria, essendo conseguentemente incongrua ogni comparazione con la
condizione degli ospiti di alberghi e villaggi turistici.
A fortiori le considerazioni che precedono devono valere per coloro che,
estranei, accedano ai predetti villaggi in qualità di ospiti temporanei o
visitatori di coloro che vi alloggiano, essendo dato di comune esperienza –
contrariamente a quanto assumono le Amministrazioni appellanti – che il
controllo affidato a guardiani e custodi sull'accesso ai condomini e ai parchi
privati di regola non consiste, come nella specie, nell'identificazione di
chiunque vi acceda con l'annotazione delle relative generalità.
Infine, per quel che riguarda le norme di disciplina interne – in disparte
quanto già rilevato circa l'incongruità dell'assimilazione tra gli ex nomadi
residenti nei “villaggi attrezzati” e gli ospiti di un villaggio turistico – la
potenziale lesione alla libertà nella vita di relazione, oltre che a quella di
circolazione, consiste nel rendere obbligatoria la sottoscrizione di una
dichiarazione d'impegno a rispettare norme di comportamento e disciplina non
ancora esistenti: infatti, negli stessi Regolamenti è precisato che l'adozione
di queste ultime resta affidata ad atti di competenza dei Comuni
territorialmente competenti, di modo che resta quanto meno oscura la finalità
della dichiarazione d'impegno de qua (a meno di non volerla assimilare a un
generico, e sostanzialmente pleonastico, impegno a rispettare le norme
dell'ordinamento giuridico generale).
10.2. Per quanto riguarda il secondo gruppo di disposizioni regolamentari
annullate dal T.A.R., vengono in rilievo gli artt. 4.1, comma 1, e 4.2, comma 2,
del Regolamento della Regione Lazio, che contemplano rispettivamente il potere
dell'Amministrazione di elaborare proposte di avviamento al lavoro e l'obbligo
degli interessati di accettare dette proposte.
Sul punto, i rilievi delle Amministrazioni appellanti si sostanziano
nell'osservare che il diritto al lavoro è garantito dall'art. 4 Cost. ai soli
“cittadini”, e non a tutti, e nel sottolineare che l'elaborazione di proposte di
inserimento lavorativo costituisce attuazione del dovere, imposto dalla stessa
Costituzione allo Stato, di creare occasioni di lavoro per chi ne è privo.
Tuttavia, come forse non adeguatamente messo in luce dal giudice di prime cure,
la lesione al diritto costituzionalmente garantito sub specie della libertà di
scegliere autonomamente il proprio lavoro in questo caso, più che dalle
disposizioni regolamentari singolarmente considerate, discende dal loro
combinato disposto; in sostanza, ci si trova al cospetto di un sistema nel quale
al potere pubblico compete l'elaborazione, sostanzialmente unilaterale, delle
ridette “proposte” di inserimento lavorativo, che il soggetto destinatario è
tenuto necessariamente ad accettare sotto comminatoria di conseguenze
sanzionatorie anche incidenti sulla condizione personale all'interno dei
“villaggi attrezzati” (si veda, in particolare, l'art. 5 del medesimo
Regolamento, che contempla l'ipotesi della revoca dell'autorizzazione alla
permanenza nel villaggio anche per il caso di “reiterato rifiuto di proposte di
inserimento lavorativo”).
Quanto all'ulteriore argomento, desunto dall'essere riferito il disposto
dell'art. 4 Cost. ai soli “cittadini”, esso in un certo senso prova troppo:
infatti, come già sottolineato, è indubbio che le disposizioni oggetto di
censura nel presente giudizio sono destinate ad applicarsi tutte a chiunque si
trovi nella condizione di risiedere nei campi nomadi, ivi compresi coloro che
dovessero essere già in possesso della cittadinanza italiana.
11. In conclusione, sulla scorta degli argomenti fin qui svolti, mentre s'impone
l'accoglimento degli appelli incidentali con la conseguente parziale riforma
della sentenza impugnata (sia pure nei limiti chiariti e con le precisazioni che
si sono svolte), vanno invece respinti gli appelli principali proposti dalle
Amministrazioni statale e comunale romana.
Restano salve, come meglio sopra precisato al punto 7, le ulteriori
determinazioni che le Amministrazioni competenti vorranno assumere.
12. L'evidente complessità e la novità delle questioni esaminate giustifica
l'integrale compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi del
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente
pronunciando, riuniti gli appelli in epigrafe:
- accoglie l'appello incidentale e, per l'effetto, in parziale riforma
della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi e limiti
di cui in motivazione;
- respinge gli appelli principali.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2011
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/11/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Mercoledì, 16 Novembre 2011
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